España no cuenta con una política de infraestructuras y las inversiones mil millonarias que se llevan a cabo año tras año no siguen una lógica de rentabilidad social. Esta es una de las principales conclusiones de un estudio (PDF externo) muy crítico elaborado por el profesor Ginés de Rus para la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea), una organización financiada por bancos, eléctricas, petroleras y constructoras, que sirve como grupo de presión en determinados temas de interés social y político.
De Rus, que es profesor de la Universidad de las Palmas de Gran Canaria y la Universidad Carlos III de Madrid, da un repaso acerado a la política de infraestructuras que se ha desarrollado en España durante los últimos años. El AVE, del que otros estudios de la fundación han pregonado su baja rentabilidad social y económica, y los aeropuertos no se libran de una crítica que considera la falta de rumbo político explicación a “las incongruencias y costosas ineficiencias que venimos arrastrando” en la construcción de infraestructuras.
De Rus asevera que se ha producido una “planificación poco integrada que trata separadamente la inversión en aeropuertos y en ferrocarril” y que encuentra “desinterés o incluso la hostilidad por la evaluación económica y su sustitución por la propaganda de los estudios de impacto”. Estos últimos han sido una herramienta usada por los gobiernos de turno para mostrar las bondades de las infraestructuras cuya construcción financiaban. En ellos se desglosan temas como los puestos de trabajo creados o el potencial económico que puede suponer para las regiones. Aunque, en la mayoría de las veces no se han cumplido estas previsiones, como en el caso de las autopistas de peaje quebradas en Madrid o de líneas de AVE con muy poca demanda.
Matrimonio del sector público y privado
El profesor también es crítico con la connivencia entre el Gobierno y las empresas privadas para construir las infraestructuras y habla de un “diseño manifiestamente mejorable del sistema de colaboración público-privada y, en general, unos mecanismos de regulación pobremente articulados que no han propiciado una separación clara entre las empresas privadas y el sector público en sus diversos ámbitos, con los problemas que esto genera de asignación de riesgos, de responsabilidades y de compensaciones inadecuadas”. Además, los fondos públicos para infraestructuras han engordado una burbuja por su abundancia y la falta de controles.
En el mismo documento, el profesor Rus también se refiere a la forma en que se concibe la colaboración entre el Ministerio de Fomento y las grandes empresas privadas de ingeniería en España, que son las que finalmente construyen las infraestructuras. Así, sobre las concesiones (como las que se realizaron para el desarrollo y explotación de las autovías radiales), De Rus explica que este sistema podría servir para descartar inversiones que no fuesen rentables para las empresas, pero asegura que no funciona por las renegociaciones que se producen entre Ministerio y empresas a través de conceptos jurídicos como reequilibrio financiero y responsabilidad patrimonial de la administración.
Estos conceptos permiten que, si la rentabilidad de la concesión no avanza como se previó, la administración pague con fondos públicos el desequilibrio. Es decir, que las empresas concesionarias saldrán ganando sí o sí y no tienen un incentivo para desarrollar proyectos que sean realmente rentables. Ello eleva los costes y no permite a la administración pública elegir las empresas concesionarias que desarrollarán el proyecto a menor coste y con criterios más conservadores. Esta también es la explicación de las desviaciones presupuestarias que se producen de forma sistemática en los proyectos de construcción de infraestructuras que se desarrollan en España.
Cambio radical del Ministerio de Fomento
El profesor De Rus expone una visión del Ministerio de Fomento que está muy alejada del interés político: como un organismo encargado de “planificar las redes y organizar la colaboración privada en su construcción, mantenimiento y operación de acuerdo con criterios de transparencia y eficiencia”. Esto conlleva que la actividad de Fomento no se conciba como un estimulador de la economía y de la creación de empleo, mantras que repite cualquier político español y de los que será muy difícil que reniegue.
Para De Rus, la separación actual en direcciones generales dentro del Ministerio de Fomento sólo sirve para ahondar en los problemas de coordinación en la confección de una política de infraestructuras, que ha venido siendo errática y sin cohesión. El profesor considera que deben crearse dos nuevas unidades en Fomento. La primera, que serviría para evaluar de forma conjunta todas las inversiones de transporte, esforzándose en conseguir una complementación entre las diversas modalidades. La segunda unidad debería dedicarse a diseñar, adjudicar y gestionar los contratos de concesión para los diversos modos de transporte. Pero con un punto fundamental: debe generar los incentivos adecuados para que las tarifas, la calidad, la seguridad y los niveles de inversión se fijen teniendo en cuenta criterios de interés general.
Y para cuadrar más el círculo, De Rus propone que ambas unidades funcionen con total independencia y que la de evaluación, que es la que determinaría que proyectos desarrollar, no tenga dependencia orgánica del Ministerio de Fomento, es decir, del Gobierno de turno. Además, el profesor propone la creación de una tercera división que tendría como función la de resolver los conflictos y las renegociaciones de los contratos de concesión y privatización a empresas privadas, y que también sería independiente de las anteriores, con el fin de garantizar la plena imparcialidad. El esquema se completaría con un regulador independiente que proteja los intereses y derechos de los consumidores.
Apunta a los grupos de presión
De Rus no tiene pelos en la lengua y critica abiertamente el amiguismo entre administración pública y empresas constructoras, a pesar de que algunas de ellas tienen presencia en el patronato de Fedea. El estudio resulta relevante para la administración pública, pero también para entidades como los bancos, que se encuentran en el patronato de la fundación (como BBVA, Sabadell, La Caixa, Santander o Bankia, por citar algunos), y que han sido los grandes financiadores de estas infraestructuras.
Muchas de estas entidades han visto peligrar la devolución de los préstamos concedidos a las empresas de gestión de las autopistas de peaje, por ejemplo, aunque como reconoce De Rus, si la administración (es decir, todos los ciudadanos) tuviese que asumir su responsabilidad patrimonial, el coste para las arcas públicas podría ascender a los 5.000 millones de euros, buena parte de ellos destinados a la devolución de préstamos a bancos.
El Ministerio de Fomento es uno de los departamentos gubernamentales alrededor del que mayor número de grupos de presión se reúnen: constructoras, aerolíneas, empresas de transporte interurbano, bancos, etcétera. Y ello ha provocado que las políticas de construcción y mantenimiento de infraestructuras no siempre hayan sido adecuadas. De Rus no propone una liberalización absoluta de los transportes, sino una intervención del Estado independiente de intereses empresariales, centrada en planificar las redes y ordenar el territorio siguiendo criterios de equidad, accesibilidad y medio ambiente. Todo lo contrario a lo que ha sucedido en España desde el siglo XIX.
