El Gobierno español usará un subterfugio legal para otorgar los contratos públicos con los que se organizará la 24ª reunión de la Asamblea General de la Organización Mundial del Turismo (OMT). Fernando Valdés, el secretario de Estado de Turismo, será el responsable de la adjudicación de estos contratos.
El ejecutivo que preside Pedro Sánchez (PSOE) aprobó el 26 de octubre un real decreto ley por el que establece que todos los contratos públicos necesarios para organizar la Asamblea de la OMT se adjudicarán por el procedimiento de emergencia. La Asamblea de la OMT tendrá lugar desde el 30 de noviembre al 3 de diciembre en Madrid, después de que Marruecos, el país anfitrión, haya renunciado a su celebración por la situación epidemiológica del Covid-19 en el estado africano.
El procedimiento de emergencia está contemplado en el artículo 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público y no es aplicable a la organización de conferencias internacionales, como la de la OMT. El apartado 1 de este artículo indica que la tramitación de emergencia sólo se puede usar ante “acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional”. Ninguno de estos escenarios se produce por la celebración de la Asamblea General de la OMT.
Este procedimiento especial de contratación pública se ha usado durante la pandemia de Covid-19, sobre todo en el año 2020, para la compra de material sanitario, respiradores y otros bienes. La crisis sanitaria que provocó la circulación del virus SARS-COV-2 hacía imposible tramitar esos contratos de compra de material a través del procedimiento ordinario, que puede tardar meses en adjudicar las licitaciones.
La peculiaridad del procedimiento de emergencia es que permite al Gobierno saltarse la tramitación ordinaria de los contratos públicos. Así, la Secretaría de Estado de Turismo no tendrá que abrir un expediente de contratación, que es el documento administrativo en el que se describe el contrato, las necesidades y los criterios que deben cumplir las empresas que intenten hacerse con la adjudicación, entre otras informaciones. Y esta falta de expediente administrativo limita el control previo de la contratación pública y del uso de dinero público.
El procedimiento de emergencia da luz verde al secretario de Estado para adjudicar a dedo los contratos de la Asamblea de la OMT casi sin dar cuenta de ellos. El procedimiento ordinario de la Ley de Contratos Públicos obliga a que, para adjudicar una licitación, exista crédito presupuestario suficiente con la que pagarla. Sin embargo, el procedimiento de emergencia posibilita otorgar contratos sin necesidad de que exista ese crédito. Además, el Gobierno ha optado por adelantar los fondos a las empresas adjudicatarias para que realicen los trabajos, cuando lo habitual es que las cantidades se abonen una vez prestados los servicios o realizadas las obras.
Esta actuación del Gobierno también es polémica por el instrumento legal que ha usado para aprobarla: el real decreto ley. Esta es una norma excepcional que habilita al Gobierno a legislar en casos de “extraordinaria y urgente necesidad”, según el artículo 86 de la Constitución. El real decreto ley es un tipo de norma muy potente, porque con este instrumento el Gobierno no tiene que pasar por el Parlamento para aprobar legislación y por eso se ha abusado de él por todos los gobiernos de la democracia desde la promulgación de la Constitución.
Lo habitual es que estos reales decretos leyes se usen ante acontecimientos repentinos de alcance nacional que obligan a tomar decisiones rápidas. Por ejemplo, la crisis financiera de 2008 llevó a aprobar diversos reales decretos leyes con modificaciones en el mercado de trabajo o en las entidades financieras para evitar su quiebra. La actual crisis del Covid-19 también indujo al Gobierno a aprobar normas para garantizar el cobro de ayudas a los ciudadanos, las empresas o para suspender los plazos judiciales y administrativos cuando se confinó a toda la población, entre otras cuestiones.
Tras la aprobación del real decreto ley, el Parlamento debe debatir, en un plazo de 30 días, si lo convalida, es decir, si lo ratifica tal y como ha sido redactado por el Gobierno (también puede introducir modificaciones), o si lo deroga. El decreto ley para preparar la Asamblea de la OMT tiene caducidad, pues sólo se extiende a los contratos para poner en marcha el evento, que deben ser anteriores al 30 de noviembre. Por eso su hipotética derogación por el Parlamento tendrá pocos efectos prácticos, ya que los contratos celebrados durante su vigencia no se extinguirán ni anularán.
El Tribunal Constitucional (TC) ha elaborado una doctrina sobre el uso de los decretos leyes por el Gobierno y también ha sido muy crítico con su abuso para regular todo tipo de situaciones que no eran extraordinarias y urgentes. Cuando el TC ha enjuiciado otros reales decretos leyes, los magistrados del Tribunal han partido de tres premisas básicas. La primera es que la expresión “extraordinaria y urgente necesidad” no está vacía de contenido y su función es la de limitar el ámbito en el que el Gobierno puede usar este tipo de normas. En segundo lugar, el tribunal ha valorado la situación de urgencia, que se suele reflejar en la exposición de motivos de la norma. Tercero, el TC también examina la conexión entre la necesidad del decreto ley y las medidas adoptadas por el Gobierno.
Cada caso es particular y el TC no ha creado un molde general que permita saber si un decreto ley es constitucional o no. Habría que recurrir este decreto ley por supuesta inconstitucionalidad para que el TC se pronunciase sobre él. Esto sólo lo podrían hacer 50 diputados o 50 senadores, el Defensor del Pueblo o el Presidente del Gobierno.
En el caso de la norma aprobada para facilitar la organización de la Asamblea de la OMT, la urgencia sí está justificada, pues quedan pocos días para su celebración. No obstante, una vez que Marruecos explicó que no se daban las condiciones sanitarias en el país, la Asamblea se podría haber pospuesto y, si se hubiese celebrado en Madrid, se habría podido cumplir con los trámites ordinarios o urgentes de la Ley de Contratos del Sector Público.
Lo que llama la atención es que el Gobierno haya decidido usar el procedimiento de contratación de emergencia para un acto que no se ajusta a los escenarios que prevé (catástrofes, grave peligro o necesidades de la defensa nacional) y que le permite adjudicar contratos a dedo sin seguir el procedimiento administrativo ordinario. Una de las cuestiones claves es que se ha desnaturalizado el procedimiento de emergencia y, tras este precedente, se podrá usar para otros casos idénticos.
En la exposición de motivos del real decreto ley, el Gobierno explica que “el traslado a Madrid de la XXIV sesión responde a un espíritu de responsabilidad solidaria entre los distintos miembros de la OMT, facilitando que la Asamblea pueda celebrarse sin retrasos”. Además, destaca que el turismo es un sector económico estratégico para España. La inminencia de la Asamblea lleva al Gobierno a “adoptar de manera inmediata las medidas necesarias para que dicho operativo se despliegue de manera ágil y efectiva” a través del procedimiento de emergencia.
En lo que se refiere al uso del real decreto ley como norma excepcional para no someter los contratos a los procedimientos ordinarios de la Ley de Contratos Públicos, la exposición de motivos dice que “la adopción de las medidas organizativas necesarias para la adecuada preparación y celebración de la XXIV reunión de la Asamblea General de la OMT constituye una necesidad sobrevenida que exige una respuesta normativa inmediata”. El Gobierno también considera que esta respuesta normativa “ha de tener rango de ley, porque las medidas que deben adoptarse afectan a normas vigentes con rango de ley”.
En cuanto a la conexión entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad y las medidas adoptadas, el Gobierno ve una conexión total: “se aprueba un precepto que permite la aplicación de la tramitación de emergencia […] a los contratos que hayan de celebrarse para satisfacer las necesidades de organización de la citada Cumbre”. El real decreto ley ha sido propuesto por los ministros de Industria, Comercio y Turismo (Reyes Maroto); de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (José Manuel Albares); y de Hacienda y Función Pública (María Jesús Montero).
La decisión del Gobierno se suma a la pérdida de credibilidad que está sufriendo la OMT como organismo de las Naciones Unidas. En esta Asamblea General se reelegirá a Zurab Pololikashvili como secretario general de la Organización por otros 5 años. Ya hubo polémica hace unos meses, porque algunas voces del sector turístico, entre ellas Taleb Rifai, el anterior secretario general, denunciaron que Pololikashvili usaba la OMT para sus fines.
Después de esta polémica se conoció la intención de Arabia Saudí de postularse como sede de la OMT, quitándole este privilegio a España, que la alberga desde 1976 en Madrid. Pololikashvili se puso de perfil en esta maniobra que abandonó el país árabe tras diversas presiones diplomáticas. Y, por último, están las informaciones que apuntan a que el Gobierno español, uno de los principales miembros del Consejo Ejecutivo, pretende que Pololikashvili no renueve como secretario general, a pesar de que es el único nominado por el Consejo de la OMT para este cargo.
